Заключение на проект закона о психологической деятельности

Публикуем Заключение на проект Федерального закона «Об основах регулирования психологической деятельности в Российской Федерации» ректора ЧОУ ДПО «Санкт-Петербургский Институт Гештальта», кандидата психологических наук, доцента, члена Координационного совета Санкт-Петербургского психологического общества Натальи Марковны Лебедевой.

Заключение, по словам Н.М. Лебедевой, было направлено в Госдуму: Н.А.Останиной, О.А. Нилову, а также в Комитет по государственному строительству и законодательству, Комитет по науке и высшей школе и Комитет по просвещению.

Проект Федерального закона «Об основах регулирования психологической деятельности в Российской Федерации» является сырым и крайне слабо проработанным, как юридико-технически, так и концептуально. В связи с большим числом юридических недостатков законопроекта в настоящем заключении рассмотрены лишь некоторые из них, при этом подробнее рассмотрены его концептуальные недостатки, влекущие невозможность принятия законопроекта с таким наименованием, целями и предметом регулирования.

Как следует из Пояснительной записки, проект Федерального закона «Об основах регулирования психологической деятельности в Российской Федерации» (далее — законопроект) разработан в целях совершенствования законодательства в области психологической деятельности и станет основополагающим нормативным правовым актом в данной сфере. Однако в пояснительной записке нет сведений о том, какие еще нормативные правовые акты в данной сфере необходимо будет принять. Более того, далее указывается, что «законопроект направлен на: установление системного правового регулирования психологической деятельности в Российской Федерации», «принятие Федерального закона позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования в сфере психологической деятельности», что требует наличия целостного закона «О психологической деятельности в Российской Федерации», а не рамочного закона об основах регулирования такой деятельности.

Согласно Пояснительной записке, положения законопроекта не распространяются на отношения в сфере оказания психиатрической и медицинской (медикаментозной) психотерапевтической помощи гражданам. Однако непосредственно в тексте законопроекта такое разграничение отсутствует.

Не соответствует наименование законопроекта и ч. 2 статьи 1 законопроекта, согласно которой закон устанавливает не «основы регулирования психологической деятельности», а «правовые основы психологической деятельности».

Полагаю, что требуется принятие Федерального закона «О психологической деятельности в Российской Федерации», содержащего регламентацию деятельности в сфере психологии, вместо анализируемого законопроекта. При этом целесообразно также рассмотреть вопрос внесения психологической деятельности, с учетом особенностей ее осуществления, в Федеральный закон от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», с разграничением такой деятельности от медицинской (психиатрической) деятельности.

Обращу внимание на то, что лица, имеющие медицинское или фармацевтическое образование, не работавшие по своей специальности более пяти лет, могут быть допущены к осуществлению медицинской деятельности или фармацевтической деятельности в соответствии с полученной специальностью после прохождения обучения по дополнительным профессиональным программам (повышение квалификации, профессиональная переподготовка) и прохождения аккредитации специалиста.

Аналогичные требования целесообразно распространить и на допуск к психологической деятельности.

Одновременно требуется внесение изменений и в Федеральный закон от 28.12.2013 №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», который в настоящее время предусматривает, в частности, такие социальные услуги:

• социально-психологические, предусматривающие оказание помощи в коррекции психологического состояния получателей социальных услуг для адаптации в социальной среде, в том числе оказание психологической помощи анонимно с использованием телефона доверия;
• социально-педагогические, направленные на профилактику отклонений в поведении и развитии личности получателей социальных услуг, формирование у них позитивных интересов (в том числе в сфере досуга), организацию их досуга, оказание помощи семье в воспитании детей.
• содействие в получении экстренной психологической помощи с привлечением к этой работе психологов и священнослужителей;
• экстренную психологическую помощь, которая включает в себя консультирование по телефону доверия, оказание психологической помощи по разрешению острых семейных и иных конфликтов, оказание психологической помощи по предотвращению эмоционального и психического кризиса у граждан (в т.ч. для предотвращения суицидов), оказание психопрофилактической помощи и т.п.

Законопроектом определяются базовые понятия для введения в законодательство, включая термины: «психологическая деятельность», «психолог», «психологическая организация», «психологическая тайна», «получатель психологической помощи», «получатель платных психологических услуг», однако даваемые определения не вполне корректны, являются спорными и требуют совершенствования.

Также в Пояснительной записке указывается, что «за минувшее десятилетие в указанной сфере деятельности неоднократно обновлялось отраслевое законодательство, принимались новые нормативные правовые акты, вносились изменения в действующие. Это позволяло решать только отдельные локальные, острые вопросы».

Между тем, отсутствует анализ изменения отраслевого законодательства, а также перечень решенных вопросов. Более того, не выделены также и острые вопросы, которые требуют решения.

Много говорится в Пояснительной записке о платных психологических услугах, защите прав их потребителей, однако не обоснована правовая регламентация особенностей оказания таких услуг и невозможность защиты прав их потребителей действующей редакцией Закона РФ от 07.02.1992 №2300-1 «О защите прав потребителей», при том, что констатируется в ч. 4 ст. 9 законопроекта, что указанный закон применяется к отношениям, связанным с оказанием платных психологических услуг. Отсутствует обоснование установления особенностей защиты прав потребителей и особенностей оказания платных психологических услуг именно законодательным актом, а не Постановлением Правительства Российской Федерации, как это сделано в отношении платных образовательных услуг (Постановление Правительства РФ от 15.09.2020 №1441).

Впрочем, какие-либо существенные особенности оказания платных психологических услуг законопроект не определяет. Вместо этого законопроект содержит непродуманные нормоположения, позволяющие смешивать платную и бесплатную психологическую помощь (ч. 3 ст. 9, согласно которой «получение психологической помощи не исключает возможности получения платных психологических услуг»).

При этом вообще не рассмотрены социально-экономические последствия принятия законопроекта, значительно меняющего правовое регулирование в сфере психологической деятельности.

В настоящее время действуют:

• Приказ Минздравсоцразвития России от 23.07.2010 №541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, раздел «Квалификационные характеристики должностей работников в сфере здравоохранения», которым предусмотрена в т.ч. должность «Медицинский психолог»;
• Приказ Минтруда России от 24.07.2015 №514н «Об утверждении профессионального стандарта «Педагог-психолог (психолог в сфере образования)»;
• Приказ Минтруда России от 14.09.2023 №716н «Об утверждении профессионального стандарта «Психолог в социальной сфере».

Пояснительная записка не содержит обоснования необходимости отмены указанных нормативных правовых актов и введения иного правового регулирования установления требований к квалификации для ведения деятельности в области психологии.

Согласно статье 11 законопроекта осуществлять психологическую деятельность на территории Российской Федерации вправе граждане, имеющие профильное высшее образование и отвечающие соответствующим квалификационным требованиям, указанным в квалификационных справочниках и (или) профессиональных стандартах (ч. 1). Право на осуществление психологической деятельности также имеют граждане, имеющие высшее (непрофильное) образование и дополнительное профессиональное образование по программам профессиональной переподготовки по соответствующему профилю деятельности, подтвердившие профессиональную квалификацию в соответствии с Федеральным законом от 03.07.2016 г. №238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» и отвечающие квалификационным требованиям, указанным в профессиональных стандартах (ч. 2).

Между тем, в соответствии с ч. 15 статьи 76 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» лицам, успешно освоившим соответствующую дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются удостоверение о повышении квалификации и (или) диплом о профессиональной переподготовке.

В соответствии с ч. 11 статьи 76 Федерального закона от 29.12.2012 №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» квалификация, указываемая в документе о квалификации, дает его обладателю право заниматься определенной профессиональной деятельностью или выполнять конкретные трудовые функции, для которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке определены обязательные требования к наличию квалификации по результатам дополнительного профессионального образования или профессионального обучения, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Установление законопроектом иного порядка предоставления права заниматься психологической деятельностью, нежели общие требования, установленные Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», не обосновано в пояснительной записке.

Таким образом, производится дискриминация лиц, получающих дополнительное профессиональное образование по программам профессиональной переподготовки, которых законопроектом обязывают дополнительно подтверждать профессиональную квалификацию в форме профессионального экзамена в центре оценки квалификаций.

При этом профессиональный экзамен проводится по инициативе соискателя за счет средств соискателя, иных физических и (или) юридических лиц либо по направлению работодателя за счет средств работодателя в порядке, установленном трудовым законодательством. Следовательно, законопроект возлагает значительные дополнительные финансовые обременения для лиц, желающих заниматься психологической деятельностью.

Тем не менее действующие профессиональные стандарты в сфере психологической деятельности не предусматривают подтверждения профессиональной квалификации.

О необоснованности правового регулирования, предлагаемого в ст. 11 законопроекта, свидетельствует и то, что из ч. 1 и 2 этой статьи следует, что лица, имеющие ученые степени кандидата и доктора психологических наук, не имеющие высшего психологического образования, не могут быть допущены к психологической деятельности без прохождения профессиональной переподготовки по психологии и подтверждения профессиональной квалификации.

Ничем не обоснованным является и ограничение права осуществлять частную практику для психологов в отсутствие трудового стажа не менее 3 лет по профилю деятельности. При этом совершенно непонятно, каким образом трудовой стаж психолога, например, в детском саду поможет вести частную практику в области психологического консультирования или немедикаментозной психотерапии.

Кроме того, не дается определение, что является «частной практикой», относится ли к ней деятельность психолога как физического лица, в статусе самозанятого и/или при регистрации индивидуального предпринимателя.

В Пояснительной записке отсутствует обоснование необходимости иного регулирования психологической деятельности, требований к лицам, осуществляющим такую деятельность, нежели в действующих нормативных правовых актах, что является существенным недостатком законопроекта.

Вместо этого в законе психологическая деятельность подразделяется весьма странным образом на психологическую помощь и платные психологические услуги.

Согласно определения понятий, данного в статье 2 законопроекта, платная психологическая услуга — комплекс мероприятий, направленных на поддержание психологического благополучия граждан, предоставляемых физическому или юридическому лицу, с которым заключен договор на предоставление платных психологических услуг психологом (психологической организацией), а психологическая помощь — это комплекс мероприятий, направленных на поддержание психологического благополучия граждан Российской Федерации, предоставляемых психологами бесплатно отдельным категориям граждан.

Вместе с тем, медицинская помощь — это категория медицинской науки и практики, тогда как медицинская услуга — это правовая категория, которая описывает правоотношения, возникшие между лицом, оказывающим услуги, и получателем услуг. Медицинская помощь — это комплекс мероприятий, направленных на поддержание и/или восстановление здоровья и включающих в себя предоставление медицинских услуг. Медицинская услуга — это медицинское вмешательство или их комплекс, направленных на профилактику, диагностику и лечение заболеваний.

Моих коллег и меня саму клиенты обычно благодарили за помощь в сохранении семьи, за то, что им помогли пережить утрату, справиться с паническими атаками, психосоматическими заболеваниями, страхом летать на самолете… Но не за оказание услуги по переживанию утраты, разрешению конфликта с родителями, детьми…Последнее вообще звучит как-то цинично.

Согласно проекту закона, если один и тот же труд психолога оплачивает государство, то психолог — оказывает помощь, а если оплачивает клиент, то психолог помощь не оказывает, а оказывает психологическую услугу. Ну явно, по-моему, нонсенс.

При внимательном изучении понятий получается, что платная психологическая услуга является психологической помощью, оказываемой на условиях оплаты физическими или юридическими лицами, так как то и другое определяется в качестве комплекса мероприятий, направленных на поддержание психологического благополучия граждан Российской Федерации, а разница лишь в том, предоставляется ли она психологами бесплатно или на условиях оплаты.

Указанное свидетельствует о непроработанности и противоречивости предлагаемого разграничения понятий «психологическая помощь» и «платные психологические услуги». Вследствие указанных принципиальных противоречий далее противоречия усиливаются. Например, согласно п. 2 ст. 5 физическое лицо не может получить анонимно платную психологическую помощь (так называемые психологические услуги), предусмотрена только бесплатная анонимная помощь. Однако в п. 8 ст. 9 указывается право на получение анонимной платной психологической услуги.

Кроме того, корректнее использовать формулировки «лицо, оказывающее психологическую помощь», «лицо, получающее психологическую помощь».

Также в статье 2 (п. 8) представлено крайне расплывчатое определение понятия «психологическое благополучие» — состояние гражданина, при котором он успешно реализовывает свой потенциал в различных сферах жизнедеятельности, учится и работает, а также справляется с факторами, способными негативно влиять на его психологическое состояние.

Законопроект прописан крайне неряшливо юридико-технически, вследствие чего противоречия имеются непосредственно в его статьях.

В статье 6 перечисляются виды психологической деятельности, однако не раскрывается их содержание, что противоречит декларируемой цели законопроекта, так как именно содержание видов психологической деятельности на практике трактуется неоднозначно. Причем в п. 1 указанной статьи утверждается, что «психологическая деятельность может осуществляться в виде психологической помощи и платных психологических услуг», тем самым получается, что имеется лишь 2 вида психологической деятельности, которые, при этом, как было рассмотрено выше, отличаются лишь тем, кем оплачиваются (бюджетом или непосредственно физическими или юридическими лицами).

Однако затем в части 2 статьи перечисляется, что относится к психологической деятельности: 1) психологическая диагностика; 2) психологическая профилактика; 3) психологическое консультирование; 4) психологическая коррекция; 5) психологическая реабилитация; 6) немедикаментозная психотерапия; 7) профессиональное психологическое наставничество.

Вводимые в текст закона понятия также не раскрываются в законопроекте, что противоречит его цели, при том, что требуется установление данных дефиниций для устранения различий в трактовках. В частности, ведутся нескончаемые споры по поводу содержания «психологического консультирования» и «немедикаментозной психотерапии» и прочие. При этом в числе видов психологической деятельности также указаны не используемые на практике наименования, в частности, «профессиональное психологическое наставничество» вместо общепринятого понятия «супервизия».

Столь же необоснованным является ограничение права на выбор психолога при получении психологической помощи на бесплатной основе, при том, что п. 4 ч. 2 ст. 9 устанавливает право на такой выбор лишь при получении платных психологических услуг.

Пунктом 6 ч. 2 ст. 9 предусмотрено право получателя психологической помощи или психологических услуг на отказ от фото-, видео-, аудио- и иных способов фиксации при получении психологической помощи и(или) платной психологической услуги, кроме случаев, определенных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, тогда как в Пояснительной записке никак не описано, в каких случаях и с какой целью такое право может быть ограничено. Представляется, что права получателей психологической помощи не могут ограничиваться подзаконными актами и все случаи ограничения прав должны быть предусмотрены именно федеральным законом.

Также недопустимы излишне широкие формулировки допущения разглашения сведений, составляющих психологическую тайну, без согласия получателя психологической помощи и(или) платных психологических услуг либо их законных представителей по запросу органов дознания и следствия, суда в связи с проведением расследования или судебных разбирательством, по запросу органов прокуратуры в связи с осуществлением ими прокурорского надзора, по запросу органа уголовно-исполнительной системы в связи с исполнением уголовного наказания и осуществлением контроля за проведением условно осужденного, осужденного, в отношении которого отбывание наказания отсрочено, и лица, освобожденного условно-досрочно, а также в связи с исполнением осужденным обязанности пройти лечение от наркомании и медицинскую и (или) социальную реабилитацию (п. б ч. 3 ст. 10).

Статья 13, исходя из названия, должна урегулировать особенности заключения договоров на оказание платных психологических услуг, однако помимо бланкетных норм, по сути, ничего не содержит.

Вместе с тем, полагаю, что необходимо урегулировать оказание платных психологических услуг анонимно.

В соответствии со статьей 123.8. Гражданского кодекса РФ ассоциацией (союзом) признается объединение юридических лиц и(или) граждан, основанное на добровольном или в установленных законом случаях на обязательном членстве и созданное для представления и защиты общих, в том числе профессиональных, интересов, для достижения общественно полезных целей, а также иных не противоречащих закону и имеющих некоммерческий характер целей.

В организационно-правовой форме ассоциации (союза) создаются, в частности, объединения лиц, имеющие целями координацию их предпринимательской деятельности, представление и защиту общих имущественных интересов, профессиональные объединения граждан, не имеющие целью защиту трудовых прав и интересов своих членов, профессиональные объединения граждан, не связанные с их участием в трудовых отношениях (объединения оценщиков, лиц творческих профессий и другие), саморегулируемые организации и их объединения.

Проектируемая статья 14 необоснованно делает обязательным участие психологов в неких некоммерческих организациях, а психологических организаций в ассоциациях (союзах), тогда как ни в сфере образования, ни в медицинской деятельности такого обязательного членства не установлено. Пояснительная записка не содержит обоснования необходимости установления таких обременительных обязанностей для граждан и организаций.

Статья 16, устанавливающая разные сроки вступления положений законопроекта, имеет юридико-технические дефекты, подчеркивающие концептуальную непроработанность законопроекта и недопустимость устанавливаемых им ограничений. Причем отсутствует оговорка о нераспространении закона на отношения, возникшие до его вступления в силу, то есть он распространяется и на тех граждан, которые уже работают психологами, отвечают требованиям, установленным действующими профессиональными стандартами, но не соответствуют устанавливаемым законопроектом требованиям.

Согласно статье 16 законопроекта, с 1 января 2030 года будут лишены права на ведение психологической деятельности лица, получившие непрофильное образование и прошедшие профессиональную переподготовку и подтвердившие свою квалификацию, что нельзя признать законным.

В силу статьи 54 Конституции Российской Федерации закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет. Следовательно, предлагаемые в статье 16 законопроекта нормы противоречат ст. 54 Конституции РФ.

Предлагаемое регулирование психологической деятельности не имеет обоснования, прогноз социально-экономических последствий не представлен, тогда как мы можем уверенно прогнозировать катастрофические последствия принятия такого законопроекта.

В Российской Федерации функционирует множество организаций, прежде всего, государственных и муниципальных школ и детских садов, в которых психологов с высшим психологическим образованием немного. Чаще это педагоги (или иные специалисты с высшим образованием) с профессиональной переподготовкой, которую они прошли в высших учебных заведениях, а также в государственных институтах дополнительного профессионального образованиях или частных образовательных учреждениях с государственной лицензией на образовательную деятельность.

Соответственно, принятие закона с фактическим запретом на профессиональную деятельность лиц, которые ранее получили дипломы о профессиональной переподготовке с правом ведения психологической деятельности и успешно работали уже десять и более лет психологами в школах, детских садах и пр., повлечет ущемление не только прав граждан, но и интересов государственных и муниципальных учреждений.

В борьбе за то, чтобы психологической деятельностью не занимались маги, колдуны и пр., авторы законопроекта фактически ликвидируют психологическую службу в государственных и муниципальных учреждениях, так как и в нынешних условиях имеет место острая нехватка кадров, а установление многочисленных ограничений для занятия психологической деятельностью неизбежно приведет к усугублению кадровых проблем именно в государственных и муниципальных учреждениях.

Одновременно следует понимать, что на магов, колдунов и пр. принятие закона не отразится, так как они не занимаются психологической деятельностью и не позиционируют свою деятельность как оказание платных психологических услуг. Более того, указанные лица не работают в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, по которым прежде всего ударят ограничения, устанавливаемые законопроектом.

Как и в предыдущей попытке законодательно регулировать психологическую деятельность, ярко прослеживается оторванность авторов законопроекта от практической психологической деятельности и незнание современного уровня регламентации психологической деятельности, в том числе регламентации труда лиц, занятых психологической деятельностью, включая оказание психологической помощи.

Более того, считаю необоснованным и не актуальным намерение законодательно регулировать право доступа к осуществлению психологической деятельности на законодательном уровне. Ныне действующие профессиональные стандарты содержат квалифицированное определение видов профессиональной деятельности, осуществляемых психологами в соответствующих сферах и требования к уровню образования.

В частности, профессиональный стандарт «Психолог в социальной сфере» (Приказ Минтруда России от 14.09.2023 №716н) регламентирует такой вид профессиональной деятельности, как предоставление психологических услуг в социальной сфере.

Основная цель данного вида профессиональной деятельности — улучшение психического состояния, восстановление способности к адаптации в среде жизнедеятельности отдельных лиц и социальных групп, профилактика и психологическая коррекция негативных социальных проявлений в их поведении.

Деятельность по социально-психологическому сопровождению и психологической помощи отдельным лицам и социальным группам предполагает следующие возможные наименования должностей, профессий: психолог в социальной сфере, психолог, практический психолог, социальный психолог, клинический психолог.

Деятельность по социально-психологическому сопровождению и психологической помощи отдельным лицам и социальным группам предусматривает выполнение психологом таких трудовых функций, как психологическое и социально-психологическое сопровождение граждан и социальных групп; психологическая помощь семьям с детьми и их социально-психологическое сопровождение; разработка и реализация программ повышения психологической защищенности и предупреждения психологического неблагополучия отдельных лиц и социальных групп; оказание психологической помощи работникам органов и организаций социальной сферы, психологическое сопровождение профессиональной деятельности.

Профстандартом также установлены следующие требования:

Какие-либо доводы в пользу изменения данных требований (в том числе в части требований к образованию и обучению) в обосновании законопроекта отсутствуют. При этом отсутствует обоснование необходимости установления законодательных требований к уровню образования для ведения одного из видов психологической деятельности и отсутствия таких требований при ведении других видов деятельности (вместо их установления в профессиональных стандартах, как это предусмотрено действующим трудовым законодательством).

Вместе с тем, следует обратить внимание на то, что Профстандарт прямо предусматривает ведение психологом разных видов психологической деятельности — не только психологической помощи, но и психологического сопровождения, что на самом деле является важным для обеспечения социальной защиты социально уязвимых слоев населения.

Между тем, законопроект не учитывает положения действующих Профстандартов, содержит сомнительные определения видов психологической деятельности, не учитывает огромного наработанного опыта правовой регламентации психологической деятельности, в том числе в части квалификации лиц, занятых такой деятельностью.

В связи с вышеизложенным, полагаю, что анализируемый законопроект не может быть поддержан и рекомендован для внесения в Государственную Думу Российской Федерации вследствие его необоснованности, концептуальной непроработанности и наличия в нем положений, нарушающих требования Конституции Российской Федерации, а также многочисленных юридико-технических ошибок.

Принятие анализируемого законопроекта приведет к кризисным ситуациям в психологической деятельности, усугубит кадровые проблемы, особенно в государственных и муниципальных организациях.

Законопроект не рекомендуется к рассмотрению, необходима его существенная переработка. При этом обязательным является прогнозирование социально-экономических последствий принятия законопроекта, что в данном случае не было сделано, несмотря на предложение принципиальных изменений в регламентации психологической деятельности.